民航局起草的《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）日前已向社會(huì)發(fā)布且完成了征求意見工作�！墩髑笠庖姼濉返钠鸩莘从沉嗣裼脽o人機(jī)市場(chǎng)發(fā)展的需求，力圖建立由市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)把關(guān)、運(yùn)行治理和責(zé)任規(guī)制構(gòu)成的民用無人機(jī)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，旨在促進(jìn)民用無人機(jī)行業(yè)有序、健康、良性發(fā)展。通讀《征求意見稿》，“規(guī)范”和“創(chuàng)新”兩個(gè)關(guān)鍵詞貫穿全稿，構(gòu)成了全稿的主線。
一、規(guī)范是有序的前提，管理是發(fā)展的基石
新技術(shù)的發(fā)展，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動(dòng)的開展，使得大量資金、技術(shù)、人才聚集于民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，我國(guó)民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，目前無論規(guī)�；蚣夹g(shù)水平，已經(jīng)成長(zhǎng)為世界前列的新興產(chǎn)業(yè)。無人機(jī)廣泛應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)林質(zhì)保、攝影拍照等各個(gè)不同領(lǐng)域，形成引人注目的“無人機(jī)+”現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)發(fā)揮了巨大作用。這個(gè)階段政府很少對(duì)民用無人機(jī)市場(chǎng)進(jìn)行管理，屬于無人機(jī)行業(yè)“野草式生長(zhǎng)”階段，管理的自由放任一方面是無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因之一，另一方面又使得行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)無序和混亂的局面。第一、民用無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的規(guī)模、水平參差不齊，安全事故頻發(fā)、經(jīng)濟(jì)糾紛不斷；第二、在無人機(jī)經(jīng)營(yíng)過程中對(duì)地面、水面第三人造成損害引起的侵權(quán)糾紛，對(duì)城鄉(xiāng)居民隱私權(quán)的侵犯頻頻發(fā)生；第三、嚴(yán)重影響社會(huì)公眾安全的事件越來越多。近段時(shí)間以來在昆明、重慶、成都等地爆發(fā)的無人機(jī)“黑飛”事件造成大量航班晚點(diǎn)、備降、返航，嚴(yán)重危害公共航空運(yùn)輸安全。第四、將來還可能發(fā)生犯罪分子利用無人機(jī)工具犯罪、從事恐怖事件的可能性。盡管民航監(jiān)管部門和各地公安機(jī)關(guān)都加大查處和處罰無人機(jī)“黑飛”事件的力度，“由于管理制度缺失、進(jìn)入門檻低、運(yùn)行管控難、查證處置難，當(dāng)前無人機(jī)監(jiān)管面臨重大挑戰(zhàn)”。一些部門、地方政府不得不采用“禁止在ＸＸ時(shí)段飛行”、“禁止在ＸＸ公里內(nèi)飛行”等簡(jiǎn)單禁止的辦法進(jìn)行管理。如果所有部門、所有地方政府不得不依靠這種模式管理無人機(jī)的話，將非常不利于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴(yán)重者甚至?xí)崴蜔o人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美好前景。
所有無人機(jī)從業(yè)者應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，無人機(jī)行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范發(fā)展的階段。只有規(guī)范運(yùn)行、規(guī)范經(jīng)營(yíng)，行業(yè)發(fā)展才能健康有序；只有加強(qiáng)管理，行業(yè)發(fā)展才能持續(xù)穩(wěn)定。無人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為不僅涉及到公共航空運(yùn)輸安全、環(huán)境安全、反恐安全、還直接涉及他人的身體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等，屬于《行政許可法》第十二條第一項(xiàng)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，即直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。因此，《征求意見稿》是無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，民航主管部門對(duì)無人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為設(shè)定許可，進(jìn)行規(guī)范管理，應(yīng)視為無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)新起點(diǎn)。
考查歐美發(fā)達(dá)國(guó)家無人機(jī)發(fā)展歷史，實(shí)際上也經(jīng)歷了相同的歷程，專家指出:“各國(guó)民航主管部門則會(huì)根據(jù)無人機(jī)規(guī)格的不同分級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)，其主要行政手段包括頒發(fā)無人機(jī)’運(yùn)行許可’（包括對(duì)輕型遠(yuǎn)程遙控飛機(jī)頒發(fā)’飛行豁免許可’和對(duì)重型遠(yuǎn)程遙控飛機(jī)頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的’特種飛行許可’），無人機(jī)’適航證書’和無人機(jī)’操控人員執(zhí)照’等。”（柯莉娟等：《規(guī)范民用無人機(jī)商業(yè)使用的重點(diǎn)問題》，載《中國(guó)律師》，2015.11）
二、改革是管理的靈魂，創(chuàng)新是管理的動(dòng)力
《征求意見稿》以改革的心態(tài)、創(chuàng)新思維處理無人機(jī)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的管理問題，在無人機(jī)經(jīng)營(yíng)管理中存在較多創(chuàng)新：
第一、管理模式創(chuàng)新。無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理的直接依據(jù)是1996年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱《民航法》）�！睹窈椒ā返谝话偎氖鍡l規(guī)定了通用航空的定義和范圍；第一百四十六條規(guī)定：“從事通用航空活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有與所從事的通用航空活動(dòng)相適應(yīng)，符合保證飛行安全要求的民用航空器；(二)有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員；(三)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。從事經(jīng)營(yíng)性通用航空，限于企業(yè)法人。”盡管通用航空不能夠涵蓋無人機(jī)的所有行為，但無人機(jī)企業(yè)利用無人機(jī)從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)行為無疑于適用《民航法》第一百四十五條的規(guī)定，以及《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》。但是，鑒于民用無人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的性質(zhì)特點(diǎn)，本著促進(jìn)民用無人機(jī)發(fā)展的考慮，《征求意見稿》中，對(duì)無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的專職專業(yè)技術(shù)人員不再作要求，形成新的無人機(jī)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。
第二、商事制度改革。在1996年《民航法》以及《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》中，通用航空企業(yè)準(zhǔn)入均采用經(jīng)營(yíng)許可前置的做法，實(shí)踐中容易形成“彈簧門”現(xiàn)象。《征求意見稿》適應(yīng)國(guó)務(wù)院商事制度改革的精神，對(duì)無人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可置于商業(yè)執(zhí)照之后，有利于縮短無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)辦證時(shí)間，提高效率。
第三、落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)。將無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入監(jiān)督管理工作委托與行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織，是現(xiàn)代公共管理發(fā)展方向，是真正落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”的精神。
第四、管理手段創(chuàng)新�！墩髑笠庖姼濉芬�(guī)定經(jīng)營(yíng)許可全流程采用在線申請(qǐng)和在線審批的方式，實(shí)施“不見面”審批。要求許可部門須在15個(gè)工作日內(nèi)完成審查后，作出許可決定，準(zhǔn)予許可的，申請(qǐng)人可在線下載并打印“電子經(jīng)營(yíng)許可證”，不予許可的，申請(qǐng)人可在線查詢?cè)颉３浞掷没ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、電子技術(shù)，極大地方便了無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。
總之，《征求意見稿》遵循了“堅(jiān)持放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變職能；堅(jiān)持突出重點(diǎn)，分類管理；堅(jiān)持包容審慎，拓展服務(wù)”，創(chuàng)新設(shè)置了全新的無人機(jī)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，將有利于形成有序、安全、高效的無人機(jī)市場(chǎng)體系，促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。
三、在實(shí)踐中驗(yàn)成效，在市場(chǎng)中求完善
《征求意見稿》是我國(guó)管理無人機(jī)這類新興產(chǎn)業(yè)的新嘗試。在未來市場(chǎng)實(shí)踐中將檢驗(yàn)這一新監(jiān)管機(jī)制的成效，一些新的做法將接受市場(chǎng)的選擇。比如不要求無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)自有專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)、安全經(jīng)營(yíng)是否存在影響，將來是否需要分類管理；比如未來培訓(xùn)和四類無人機(jī)作業(yè)之外的其他無人機(jī)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)增加后，是否擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的范圍等等。通過市場(chǎng)檢驗(yàn)，《征求意見稿》將實(shí)現(xiàn)不斷地補(bǔ)充完善。
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