8月9日中國民航局發(fā)布了《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），向民航各地區(qū)管理局、監(jiān)管局、各無人機相關(guān)單位征求意見�！掇k法》規(guī)定了取得無人機經(jīng)營許可的基本條件：經(jīng)營活動的主體應當為企業(yè)法人且法定代表人為中國公民；企業(yè)擁有不少于兩架無人機；以該企業(yè)名稱在中國民用航空局“民用無人機實名登記信息系統(tǒng)”中完成無人機實名登記；投保無人機地面第三人責任險；許可證持有人應在飛行活動結(jié)束后72小時內(nèi)，通過系統(tǒng)報送相關(guān)作業(yè)信息等。
《辦法》的出臺在社會上引起了爭議。中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會執(zhí)行秘書長柯玉寶表示，各項重復性規(guī)定的頻繁出臺降低了企業(yè)的運營效率。據(jù)了解，2015年12月30日，民航局運輸司發(fā)布《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》征求意見稿，受到了近二百家企業(yè)聯(lián)名抵制，因此這條規(guī)定被民航局從官網(wǎng)撤下。
柯玉寶認為，此次民航局運輸司再次發(fā)布《辦法》征求意見稿，和此前民航局適航司發(fā)布的實名注冊登記的內(nèi)容相似，而新《辦法》的出臺，意味著企業(yè)還要再次向民航局重復注冊此前填報過的內(nèi)容。在此次《辦法》的發(fā)布之前，對于2016年修訂發(fā)布的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，許多通用航空企業(yè)就提出過很多相反意見。在今年修訂《民用航空法》報送意見稿中，也明確去除了“經(jīng)營許可”字樣。
“經(jīng)營許可”增加企業(yè)門檻 重復審定制約通航及無人機行業(yè)發(fā)展
根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，無人機企業(yè)需要滿足以下幾個條件才可以拿到經(jīng)營許可，分別是：1.是否有足夠的注冊資金；2.是否有兩架以上航空器；3.航空器是否有適航證、是否有電臺執(zhí)照、是否買保險；4.飛行員是否有駕駛執(zhí)照；5.企業(yè)是否有要求的組織架構(gòu)和管理手冊。
廣西無人機技術(shù)應用協(xié)會常務副會長梁栩源認為這些規(guī)定并不合理：1.關(guān)于企業(yè)的注冊資金，民航局運輸司作為行業(yè)主管部門不應再另行規(guī)定，因為國家工商局已有明確規(guī)定，并且深化改革，進行多證合一，就是為了給企業(yè)減負；2.運行通航企業(yè)的航空器數(shù)量不需做規(guī)定，因為企業(yè)若沒有足夠航空器也無法開展業(yè)務；3.航空器適航證是航空企業(yè)商業(yè)運行的必備條件之一，否則無法進行運行合格審定。而對于航空器購買保險，《民用航空法》中有明確要求，企業(yè)為了安全與自身利益也需要用保險來保護自己，因此這些也都無需另行規(guī)定；4.飛行員執(zhí)照（合格證）民航局有飛行標準部門管理，這也是頒發(fā)“運行許可”的前提條件，無需再以“經(jīng)營許可”來重復要求；5.最后，對于企業(yè)組織機構(gòu)和經(jīng)營管理手冊、經(jīng)營質(zhì)量手冊等也與運行審定重復要求，不應強加給企業(yè)，況且，目前運行審定對于“微小”通航企業(yè)已經(jīng)不做要求。對于是否需要，應由企業(yè)管理者根據(jù)企業(yè)實際情況來自行決定，因為最了解情況的還是企業(yè)自身。
早在《民用航空法》頒布實施時，行業(yè)主管部門為避免國有資產(chǎn)重復使用而對企業(yè)的設立、航空器的購買等進行評估，由此在《民用航空法》中出現(xiàn)了經(jīng)營許可的要求。梁栩源表示，在其他很多民航業(yè)發(fā)達的國家，企業(yè)只要航空器符合適航要求、飛行員符合證照要求、運行符合運行規(guī)章要求，能夠保證飛行安全，就可被頒發(fā)“運行許可”�，F(xiàn)在通航企業(yè)大都為私企，無需擔心他們對自己資產(chǎn)的合理使用。而至于企業(yè)有多少資產(chǎn)，多少架航空器，有沒有市場部、財務部、管理手冊等“經(jīng)營許可”不僅給企業(yè)增加了一道門檻，而且因為其管理規(guī)定要求空泛導致實際執(zhí)行時個人裁量權(quán)較大，給權(quán)力尋租帶來空間，制約通航發(fā)展。
因此，《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》是否有存在的必要至今仍有爭論，現(xiàn)在隨著《辦法》的意見征集，主管部門與業(yè)界人士的觀點沖突有逐漸上升的趨勢。
《辦法》無實際意義上的監(jiān)管 卻給企業(yè)“增負”
《辦法》的出發(fā)點是為無人機產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展作監(jiān)管保障。然而， 在梁栩源看來，《辦法》中存在三個顯著的問題，明顯加重了無人機企業(yè)的負擔。
首先，《辦法》（征求意見稿）的編寫說明中提到：無人機航拍活動，需要獲得空域管理部門的批準，批準條件之一是企業(yè)登記執(zhí)照的營業(yè)范圍要列明‘空中拍照’等通用航空飛行活動”。而在早前《中國民用航空局關(guān)于印發(fā)提升通用航空服務能力工作方案的通知》中就提到，要降低經(jīng)營性通航企業(yè)許可和審定門檻，規(guī)定２０１７年通用航空經(jīng)營許可與運行審定雙證合一，聯(lián)合審定，且目前已經(jīng)在民航地區(qū)管理局進行試點。因此《辦法》中要求無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動需要單獨進行經(jīng)營許可有悖于該文件精神。同時，工商部門也在推行“多證合一”，過去企業(yè)的經(jīng)營范圍要由工商部門來審核，現(xiàn)在除了國家特別需要批準的和一些特殊的行業(yè)之外，由企業(yè)自行選擇經(jīng)營范圍，不再需要工商部門批準。無人機產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，暫無規(guī)范行業(yè)分類，并不屬于國家特別需要批準的和一些特殊的行業(yè)，所以不需報批。
其次，依據(jù)《中華人民共和國通用航空飛行管制條例》和民航局《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的有關(guān)要求，申報飛行計劃對企業(yè)營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)容均無要求，更不是必備條件之一。這說法有失法律依據(jù)及違背相關(guān)簡政放權(quán)的要求。
最后，辦法中第五條提及，擬委托中國航空運輸協(xié)會通航分會協(xié)助行業(yè)主管部門完成經(jīng)營許可申請的在線審查和事中事后監(jiān)管工作。首先是監(jiān)管什么？怎么監(jiān)管？《辦法》中既沒有提出什么具體監(jiān)管內(nèi)容，更沒有采取如何的具體監(jiān)管方法。
市場主導+政府引導 為無人機企業(yè)松綁
為激發(fā)企業(yè)活力，推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進就業(yè)增加和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，《國務院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》的基本原則中要求：市場主導，政府引導。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，支持新興航空消費，鼓勵企業(yè)根據(jù)市場需求不斷創(chuàng)新，促進通用航空市場持續(xù)壯大。更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃引導和政策支持的作用，加大簡政放權(quán)力度，優(yōu)化飛行報審程序，提高審批效率，為通用航空企業(yè)提供高效便捷服務。2017年9月6日國務院常務會議部署了在更大范圍推進“證照分離”改革試點并再取消一批行政許可事項，使營商環(huán)境更加公平公正。
2016年5月，互聯(lián)網(wǎng)研究機構(gòu)艾瑞咨詢發(fā)布的《中國無人機行業(yè)研究報告》預測稱，到2025年，國內(nèi)無人機航拍市場規(guī)模約為300億人民幣，農(nóng)林植保約為200億，安防市場約為150億，電力巡檢約為50億，總規(guī)模將達750億。而航拍及娛樂、農(nóng)林、安防、電力也是目前無人機市場的重點細分領(lǐng)域。報告中也提到了國內(nèi)無人機發(fā)展的制約因素，分別是政策，技術(shù)等。
“無人機行業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，需要政府給予政策引導，同時，也需要市場來起主導作用。因此，行業(yè)主管部門不應過多的強加給企業(yè)各項重復規(guī)定，這樣既有悖于市場導向，也阻礙了企業(yè)的發(fā)展，給企業(yè)帶來沉重負擔。”,柯玉寶說，“無人機企業(yè)亟待行業(yè)主管部門松綁，順應市場這只看不見的手的調(diào)控，以更加輕松，更加市場化的姿態(tài)來角逐未來的千億市場。”
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